Buenos Aires, julio de 2012

Ricardo RUNZA

 

 

SUMARIO

Este trabajo tiene por finalidad presentar una breve crítica constructiva, para corregir los errores técnicos de esta iniciativa, a los efectos que este tipo de documento pueda ser replicado correctamente por otros Estados sudamericanos para orientar la acción de sus poderes, organismos, agencias y fuerzas abocadas a la seguridad y también por los diferentes partidos políticos, cuando en elecciones nacionales, propongan a sus votantes sus propuestas políticas específicas en materia de seguridad para su país.

Este trabajo está elaborado con un enfoque orientado hacia un lector con formación profesional en materia de seguridad e interesado en participar en el debate de esta estrategia nacional recientemente planteada por el Presidente Sebastián PIÑERA ECHEÑIQUE.

Esta crítica se efectúa sólo sobre los aspectos sistémicos de orden técnico de este documento gubernamental y de ninguna manera de su contenido. Es decir, este trabajo no realiza ninguna consideración técnica ni política sobre el contenido de esta iniciativa (de los intereses nacionales descriptos, de los desafíos a la seguridad planteados, de los amenazas y riesgos tomados en cuenta y de las acciones y estrategias específicas que se proponen) limitándose exclusivamente a los aspectos metodológicos y conceptuales considerados por quien efectúa este análisis.

 

UN ASPECTO POSITIVO DE ESTA INICIATIVA

Pasados ya muchos años, en los que la democracia ya se ha consolidando como un régimen político estable y definitivo en casi todas las repúblicas de Sudamérica y que culturalmente ya es aceptado por todas las fuerzas políticas del continente que la securitización del Estado bajo el dominio y preeminencia militar sobre el resto de los poderes, organismos y agencias del Estado ante las amenazas a la seguridad estratégica del Estado no debe volver a repetirse, esta iniciativa del gobierno chileno para establecer una estrategia nacional de seguridad para su Estado  y una estrategia nacional de defensa subsecuente a ella es una buena noticia, una buena iniciativa, aunque desde el punto de vista estrictamente técnico tenga ciertas falencias en la metodología adoptada que la hace vulnerable para todo aquel que pueda ver en ella un revival de la doctrina de seguridad nacional propia de los gobiernos dictatoriales del siglo pasado por no estar correctamente planteada, como una estrategia de seguridad estratégica del Estado, sin detallar ni separar adecuadamente las estrategias subsecuentes en materia de seguridad internacional, interior, institucional y pública de la estrategia subsecuente de defensa, tal como se efectúa actualmente en los países más desarrollados y civilizados de todo el planeta.

Por lo expuesto, el aspecto más positivo de esta iniciativa, es precisamente la iniciativa gubernamental, es decir el intento de dar una estrategia nacional en materia de seguridad a todo el Estado chileno.

ERRORES TÉCNICOS Y CONCEPTUALES DEL DOCUMENTO

El mayor error técnico del documento consiste en no entender a la seguridad estratégica del Estado chileno en la misma magnitud tal como es comprendida en los países desarrollados. [1] Es decir que la palabra seguridad no es entendida cabalmente como security, tal cual es entendida precisamente en Canadá, Estados Unidos de América y en Europa o en organismos multilaterales internacionales tales como la ONU y en organismos multilaterales regionales abocados a la seguridad tales como la OTAN y la OSCE. [2]

Esto implica que este documento NO entiende conceptualmente a la seguridad como la política pública que tiende a prevenir, responder y mitigar los riesgos y amenazas naturales o antrópicos (es decir, aquellos ocasionados por la naturaleza o por el hombre) a la vida y los bienes de la comunidad internacional, del Estado o de la sociedad de una nación o de una parte colectiva de ella y de los individuos que componen una sociedad que pertenece a un determinado Estado nación.

Es necesario destacarle al lector, que esta definición técnicamente implica que este concepto debe ser interpretado y entendido intelectualmente sobre tres ejes de análisis, es decir:

  1. desde el objeto a quien se pretende dar seguridad,
  2. desde el origen de la amenaza o riesgo a enfrentar y
  3. desde la acción a desarrollar.

Por ello, cuando se habla de seguridad se lo debe hacer enfocándolo desde sus tres dimensiones constitutivas, es decir: desde la seguridad internacional, la seguridad nacional o estratégica del Estado y la seguridad pública. A su vez, cada una de ellas debe visualizarse desde las dos dimensiones que tiene el origen de las amenazas y riesgos a enfrentar, es decir: natural o antrópico (humano); y al mismo tiempo, cada una de ellas debe analizarse desde las tres dimensiones de la acción política que tiene un Estado, es decir: desde la prevención, la respuesta y la mitigación.

Si se ha comprendido lo antes explicado, entonces puede entenderse que:

  • La política de seguridad internacional es la política pública que tiende a prevenir, responder y mitigar los riesgos y amenazas naturales o antrópicos a la vida (entendida como supervivencia o mantenimiento del estatus quo) y bienes de la comunidad internacional en su conjunto o de aquella conformada por dos o más Estados.

  • La política de seguridad estratégica de un Estado es la política pública que tiende a prevenir, responder y mitigar los riesgos y amenazas naturales o antrópicos a la vida (entendida como supervivencia o mantenimiento del estatus quo) y bienes de un Estado o de la sociedad de una nación o de una parte colectiva de ella; y

  • La política de seguridad pública es la política pública que tiende a prevenir, responder y mitigar los riesgos y amenazas naturales o antrópicos a la vida y bienes de los individuos que integran una sociedad.

Ahora bien, es importante que el lector considere que en todo el mundo desarrollado, hoy en día y de manera unánime, se entiende que la seguridad estratégica de un Estado o seguridad nacional está compuesta por la seguridad institucional (muchas veces y en algunos casos denominada también seguridad democrática), la defensa y la seguridad interior.

Esta división con que frecuentemente se presenta la seguridad estratégica de un Estado  o seguridad nacional deviene de dos factores a tener en cuenta: el tipo de amenaza o riesgo a enfrentar y el tipo de instrumento a utilizar para prevenir, responder y mitigar de forma proporcional.

Entonces, desde esta perspectiva:

  • Una política pública de seguridad institucional de un Estado es aquella que tiende a prevenir, responder y mitigar los riesgos y amenazas que atentan contra la vida (supervivencia o mantenimiento del estatus quo) del régimen institucional de un Estado y que requiere el uso exclusivo (para prevenirlas, responderlas o mitigarlas) de las instituciones políticas de ese Estado, de los partidos políticos y los líderes políticos de una sociedad.

  • Una política pública de defensa es aquella que tiende a prevenir, responder y mitigar los riesgos y amenazas que atentan contra la vida y bienes del Estado y que requieren el uso exclusivo de la fuerza militar de ese Estado, como expresión de su máxima fuerza o poder en forma consecuente con la proporcionalidad de la amenaza y riesgo a enfrentar.

  • Una política pública de seguridad interior es aquella que tiende a prevenir, responder y mitigar los riesgos y amenazas que atentan contra la vida y bienes del Estado y que requieren el uso exclusivo de fuerzas de seguridad intermedias o policiales o de otros entes, agencias y poderes estatales en forma consecuente con la proporcionalidad de la amenaza y riesgo a enfrentar.

Es indudable que el documento elaborado por el gobierno nacional chileno NO parte de estos conceptos y por lo tanto su mayor error conceptual se encuentra en su visión reduccionista de la seguridad ya que si bien el documento enumera en su Parte II cuales son los desafíos considerados a la seguridad del Estado chileno para el período 2112-2024, en ninguna parte del documento se establece:

1)     Una estrategia nacional de seguridad internacional y regional

2)     Una estrategia nacional de seguridad estratégica para el Estado chileno y por ende:

  1. Una estrategia nacional de seguridad institucional
  2. Una estrategia nacional de seguridad interior

3)     Una estrategia nacional de seguridad pública

Sólo se establece una estrategia nacional para la defensa, aunque en realidad debería precisarse, para el ministerio de defensa y sus organismos, agencias y fuerzas que le dependen.

Por otro lado, como no se tuvo en cuenta los conceptos aquí desarrollados, este documento tiene como segundo mayor error conceptual la carencia, en toda la visión estratégica planteada, de la prevención y mitigación de los riesgos y amenazas a la seguridad considerados en el mismo.

Esto implica que en todo el documento NO existe ninguna mención a una estrategia de gestión de prevención de amenazas (por ende tampoco de gestión de amenazas ni de gestión de vulnerabilidades)  y menos aún, una estrategia de gestión de mitigación de amenazas. Apenas en la ParteIII, se describe algunas medidas de respuesta, que de ninguna manera puede considerarse seriamente como una estrategia adecuada de gestión de respuesta a cada amenaza considerada, salvo que se considere que toda la respuesta del Estado chileno ante las amenazas planteadas (crisis o ataque al territorio nacional, terrorismo, narcotráfico, tráfico de armas y proliferación de armas de destrucción masiva, catástrofes y ciberataque) está en manos de la cartera de defensa. [3]

Para facilitar la comprensión del lector tomemos por ejemplo una de las amenazas consideradas en el documento: el narcotráfico.

PRIMERO: Esta amenaza específica necesita que se le establezca una estrategia nacional de prevención.

¿Qué significa establecer una estrategia nacional de prevención?

Significa establecer una serie muy concreta de pautas que orienten la acción de los organismos estatales responsables de ejecutar la prevención del narcotráfico en el ámbito geográfico en donde les toque actuar.

Esto implica que en cada ámbito geográfico y político jurisdiccional habrá que establecer una estrategia de prevención determinada de acuerdo a un estudio que debe realizarse de acuerdo a lo que establezca los órganos de inteligencia competentes. A su vez esta estrategia debe estar constituida por dos partes que la integran: una estrategia de gestión de amenaza y una estrategia de gestión de vulnerabilidad.

¿Qué significa una estrategia de gestión de una amenaza?

Precisamente un detalle de aquellas pautas que se consideren necesarias e indispensables para orientar la acción de quien tiene la responsabilidad de prevenir la amenaza propiamente dicha, en este caso específico el accionar de los carteles de narcotráfico nacionales e internacionales (limítrofes y no limítrofes) que operan en el territorio chileno, Por ejemplo: para cortar la cadena de suministros de droga que ingresa al país por vía terrestre, marítima y aérea, para desarticular bandas internacionales que operan en Chile desde otros países, para generar legislación específica que brinde eficiencia en la acción, para coordinar con otros Estados el accionar estatal combinado en este campo, etc.

¿Qué significa una estrategia de gestión de vulnerabilidad?

Precisamente un detalle de aquellas pautas que se consideren necesarias e indispensables para orientar la acción de quien tiene la responsabilidad de prevenir la vulnerabilidad que se posee con esta amenaza en particular, por ejemplo: fronteras permeables al contrabando de droga, población adicta creciente al consumo de estupefacientes, corrupción en los organismos y fuerzas del Estado que deben gestionar la amenaza, falta de controles financieros suficientes y aptos contra el lavado de dinero proveniente del narcotráfico, insuficientes campañas de prevención contra la droga en toda la población, ineficaces campañas de toma de conciencia de los daños que ocasiona la droga en la juventud, planes comunitarios inexistentes para evitar que personas vulnerables puedan caer en la droga, etc.

SEGUNDO: Esta amenaza específica necesita que se le establezca una estrategia nacional de respuesta.

¿Qué significa establecer una estrategia nacional de respuesta?

Significa establecer una serie muy concreta de pautas que orienten la acción de los organismos estatales responsables de ejecutar la respuesta oportuna, eficiente y de calidad que se espera cuando un acto potencial de narcotráfico deja de ser una amenaza o un riesgo y pasa a ser un hecho delictivo concreto.

Esto implica que en cada ámbito geográfico y político jurisdiccional habrá que establecer una estrategia de respuesta determinada para orientar la acción de quienes tienen la responsabilidad de actuar, de acuerdo al marco legal existente en el Estado chileno, para interceptar y capturar aquellos delincuentes cuando éstos cometen un delito. Por ejemplo: cuando son interceptados pasando droga en un aeropuerto hacia el exterior o introduciéndola en el país, cuando comercializan droga en una ciudad o en un pueblo, cuando transportan droga en una ruta terrestre, cuando se detecta una aeronave intrusa con posible cargamento de droga en espacio aéreo chileno, cuando se detecta estupefacientes en un barco en mar jurisdiccional, cuando se los descubre realizando operaciones de lavado de dinero, etc.

TERCERO: Esta amenaza específica necesita que se le establezca una estrategia nacional de mitigación.

¿Qué significa establecer una estrategia nacional de mitigación?

Significa establecer una serie muy concreta de pautas que orienten la acción de los organismos estatales responsables de mitigar el daño que ocasiona el narcotráfico sobre víctimas y victimarios.

Esto implica establecer una serie de pautas que orienten la acción de los organismos estatales responsables de ejecutar la mitigación sobre las víctimas del narcotráfico. Por ejemplo: alistamiento y sostenimiento de centros de ayudas y apoyo al drogadicto y sus familias para que puedan salir del flagelo de la droga, coordinación insuficiente con el poder judicial para llevar tareas de mitigación por orden judicial, falta de legislación adecuada para apoyar a las victimas de este delito por asesinato y/o consumo, fallas en la legislación penal y procesal, etc.

Esto implica establecer una serie de pautas que orienten la acción de los organismos estatales de ejecutar la mitigación sobre los victimarios del narcotráfico, es decir básicamente sobre el poder judicial del Estado y el servicio penitenciario del poder ejecutivo.

Como puede observarse una estrategia nacional sobre una amenaza concreta como el narcotráfico incluye acciones y coordinaciones específicas y conjuntas del poder ejecutivo, legislativo y judicial del Estado chileno y también combinadas con otros Estados en el marco de los acuerdos y compromisos internacionales, regionales y binacionales firmados con otros Estados y organismos multilaterales abocados a la seguridad.

¿Se entiende porque este documento tiene una mirada reduccionista de lo que debe ser una estrategia nacional de seguridad?

Por otro lado la respuesta nacional planteada enla ParteIIIsurge de una mirada conceptual poco clara y técnicamente confusa. Es obvio que toda respuesta que se articule desde el Estado debe ser integral, participativa y cooperativa. Pero lo escrito en este sentido, el documento resalta aspectos poco importantes, generalidades vagas y definiciones que ayudan poco al lector para entender que quiere expresar el redactor de este documento oficial.

Por otro lado, pretender establecer una estrategia nacional de respuesta a las complejas amenazas consideradas en el documento con solo DIEZ (10) tareas nacionales de seguridad, que no están descriptas correctamente como tareas, sino más bien podría decirse como DIEZ (10) acciones aisladas e inconexas con lo que se escribió previamente, es como mínimo poco serio.

Se destaca que la principal parte de este documento es precisamente este capítulo, el más corto, el menos técnico. Tiene SEIS (6) páginas.

Por otro lado, claramente da la sensación que la nueva estructura propuesta para implementar esta estrategia nacional a prima facie parece ser redundante, poco operativa y no muy clara para alcanzar calidad, oportunidad y eficiencia en el sistema de seguridad del Estado chileno.

Es importante destacar que para prevenir, responder y mitigar amenazas y riesgos a la seguridad con calidad es necesario poseer un sector seguridad dentro del Estado que no debe diseñarse para no actuar conforme a las expectativas de la población y de otros actores; y así como en materia de desarrollo económico se buscan instituciones ágiles en el Estado para que permitan el crecimiento y el desarrollo de una economía de mercado, de igual manera, debe actuarse en materia de seguridad. Después de todo, la vida y los bienes del Estado, de la sociedad y de los ciudadanos chilenos es lo que se pone en juego.

Finalmente, es claramente insuficiente pensar que una estrategia nacional de seguridad de calidad, oportuna y eficiente para prevenir, responder y mitigar las amenazas y riesgos a la seguridad que fueron considerados en este documento puede basarse exclusivamente en las capacidades y medios de la defensa nacional de un Estado, en los términos que se hace enla ParteIVde este documento.

Esto parece ser escrito como para hacer resaltar que los únicos organismos que tienen que ser beneficiados con esta visión estratégica son los que integran el ministerio de defensa del Estado chileno. Por eso este capítulo tiene más páginas escritas que el anterior. VEINTE (20) páginas.

¿Puede haber alguien que pueda pensar que los únicos medios y capacidades necesarios de fortalecer en el Estado chileno para prevenir, responder y mitigar las amenazas y riesgos considerados sean los que se establece en este documento para las fuerzas armadas chilenas?

ALGUNAS RECOMENDACIONES TÉCNICAS

El Estado chileno puede ser el primer Estado sudamericano en poseer una estrategia nacional de seguridad en los términos y consideraciones aquí descriptas, que no son otras que los que siguen los Estados más civilizados y desarrollados del planeta, en particular, los Estados y organizaciones multilaterales internacionales y regionales que menciona este documento.

Para ello, el gobierno nacional del Estado chileno debe comprender que este documento es un buen comienzo pero que debe modificarse puesto que de ninguna manera puede permitirse que alguien pueda interpretar que es un gobierno que NO ha comprendido aún los errores del pasado político sudamericano y del Estado chileno durante el siglo XX, en especial en materia de seguridad.

Para ello, se recomienda:

1)     Establecer una estrategia nacional de seguridad  que contemple un ordenamiento sistémico y conceptual tal cual fue desarrollado brevemente en este trabajo.

2)     Establecer una estrategia nacional de seguridad para cada una de las partes constitutivas de lo que se entiende por seguridad.

3)     Establecer una estrategia nacional de seguridad en materia de prevención, respuesta y mitigación para cada una de las amenazas y riesgos a la seguridad que se consideren.

4)     Considerar que una estrategia nacional de seguridad no es una cuestión que atañe solamente al poder ejecutivo del Estado chileno y que tampoco es exclusiva de su jurisdicción nacional.

5)     Entender que una estrategia es simplemente un conjunto de pautas que tienen que orientar la acción de un responsable específico.

6)     Un documento como éste NO debe ser un libro. Debe ser simple, fácil de entender y de interpretar.

7)     Es un documento que debe ser público y técnicamente sólido e irrefutable. Debe ser estándar con publicaciones afines.

8)     Debe ser una herramienta de disuasión que demuestre inteligentemente que el Estado chileno está preparado y tiene capacidad de prevenir, responder y mitigar lo que se propone.

9)     Su lectura debe hacer inferir al lector que no fue confeccionado sólo por militares, tal como este documento actualmente parece expresar, sino por un equipo profesional multidisciplinario.

10) Debe partir de amplios y estables consensos para que su contenido pueda tener vigencia por un período que exceda la administración de un determinado líder o fuerza política y permita el planeamiento estratégico de todos los componentes del Estado en materia de seguridad.

Finalmente, como experto en SSR (Security Sector Reform) y con una larga experiencia en la confección de este tipo de documentos oficiales en el Estado argentino que perseguían fines loables pero obtuvieron resultados desastrosos espero que esta crítica se interprete cabalmente por sus eventuales lectores como una genuinamente constructiva y útil para el Estado chileno.



[1] El documento habla de “seguridad ampliada” sin definir que se entiende por este concepto, pero se utiliza este término como una forma inédita de flexibilizar la diferencia conceptual entre las palabras seguridad y defensa. Ver recuadro en página 5.

[2] Se nombra estos países porque en pagina 24, el documento habla de “convergencia de seguridad con los Estados Unidos de América y Canadá” y en página 25 de “Los vínculos de seguridad con los países de Europa yla Unión Europea”. Llama la atención que el documento en pagina 23 hable del “creciente interés de seguridad de Chile enla Cuenca del Pacífico” y sin embargo no se haya tenido en cuenta una convergencia de seguridad con Australia y Nueva Zelanda en los mismos términos planteados con los otros países mencionados.

[3] En todo el documento la palabra “prevención”  aparece seis veces, de las cuales dos veces aparece cuando se habla de respuesta integral en la página 46 y cuatro veces cuando se habla de emergencias ante catástrofes cuando se habla del nuevo sistema de emergencia y protección civil en página 40 y cuando se describen las tareas para la defensa en página 53. El documento habla de “Vulnerabilidades nacionales que afectan la seguridad” pero de ningún modo explica como gestionar esa vulnerabilidad para prevenir las amenazas y riesgos considerados.

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