“ARQUITECTURA DE INTELIGENCIA, EL CASO DE CHILE”

Mayor (O.A.) Claudio Ruff Escobar

Mayor (O.A.) Claudio Ruff Escobar. Analista económico y financiero desde la perspectiva de la Defensa, en los Campos de Acción Económico y de la Defensa Nacional, en el Estado Mayor General del Ejército de Chile. Vicerrector de Administración y Finanzas Universidad Bernardo O’Higgins.

“La arquitectura está más allá de los hechos utilitarios. La arquitectura es un hecho plástico. La arquitectura es el juego sabio, correcto, magnífico de los volúmenes bajo la luz. Su significado y su tarea no es sólo reflejar la construcción y absorber una función, si por función se entiende la de la utilidad pura y simple, la del confort y la elegancia práctica. La arquitectura es arte en su sentido más elevado, es orden matemático, es teoría pura, armonía completa gracias a la exacta proporción de todas las relaciones: ésta es la “función” de la arquitectura”.

“Le Corbusier”[1]

I. INTRODUCCIÓN

Como es sabido, el término “Arquitectura” dice relación con el arte de proyectar y construir un edificio, albergue este último que debe tener la capacidad de cobijar y dar seguridad a un determinado núcleo social, ávido de ser dotado de una infraestructura.  A partir de ello, e inspirado en el legendario arquitecto suizo, (fuente inspiradora de la construcción arquitectónica de nuestra universidad en la década de los treinta), es que emplearé este concepto de una forma holística, que me permitirá ampliar la clásica definición de “Sistema” de Inteligencia por el de “Arquitectura” de Inteligencia”.

En esta presentación pretendo desarrollar la forma y el proceso histórico reciente a través del cual se ha estructurado el Sistema de Inteligencia en Chile y su actual estado del arte.  Compartir con ustedes, lo que algunos creemos y postulamos debe ser la Arquitectura de Inteligencia de un “Estado – Nación”, propio de una sociedad que tiene la visión estratégica de posicionarse comercialmente e integrarse en más del 90% de los mercados mundiales antes del 2010, a través de acuerdos bilaterales, regionales y multilaterales[2].  No sólo para hacer frente y neutralizar las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas que tienen un origen nacional e internacional (también conocidas como amenazas asimétricas), sino que también, coadyuvar en cuanto a las “Oportunidades” que surgen en el contexto de la competitividad global, a través del desarrollo de acciones propias de la Inteligencia Económica.

De una forma especial y particular, las amenazas asimétricas en América Latina han asimilado la globalización de una manera más rápida que los estados.  No hace mucho la criminalidad que tenía el carácter local, se dio cuenta que podía exportar sus actividades mucho más fácilmente y sin ser detectada.  De esta forma las organizaciones comienzan con el narcotráfico, luego suman el tráfico de armas, (el segundo delito más lucrativo), y luego siguen con el tercero, la trata de personas para explotación sexual o laboral.

Esto nos ha llevado a convivir con el auge delictivo trasnacional con fuerte presencia en México, Colombia, Guatemala y El Salvador; la proliferación de los corredores migratorios entre Bolivia y Argentina; Nicaragua y Costa Rica; Haití y República Dominicana y México y Estados Unidos, donde surgen poblaciones muy vulnerables que son usadas para fines delictivos, o las que se convierten en víctimas de trata de personas.  Hoy en día, América Latina es la región con mayores índices de violencia armada en el mundo, y el costo de este fenómeno merma, al menos, el 10% del crecimiento económico[3].

En el plano de la competitividad y los nuevos desafíos, resulta que el dominio de las técnicas de fabricación, desarrollo de proyectos, administración de competencias, gerenciamiento de los procedimientos de calidad, comercialización e inversión extranjera constituyen una  plataforma esencial para el perfeccionamiento de las empresas.  No obstante, la excelencia en estos dominios, ya no basta para conquistar y conservar la “Ventaja Competitiva”.

De esta forma se postula que el control de la información, que en la década pasada se convirtió en materia prima estratégica, hoy constituye un factor discriminante que debe ser desarrollado con una alta prioridad.  Esto, en un ambiente de universalización de los intercambios, ha transformado a fondo el método operatorio de las empresas que, pasando de las acciones domésticas a otras de carácter internacional, se vuelven móviles, multidimensionales, imprevisibles y además, portadoras de riesgo.

Surge la necesidad, entonces, de proteger y resguardar las actividades que constituyen el patrimonio económico nacional, salvaguardar el aparato productivo, sustento y solvencia económica de largo plazo, manteniendo vigente el principio de la “Ventaja Comparativa”.

Vincular la clásica definición de Seguridad Económica con las nuevas misiones y tareas que le han encomendado a las nuevas Agencias de inteligencia dependientes de diferentes ministerios para el período post guerra fría en países desarrollados, constituye un nuevo desafío de analizar, toda vez que surge como consecuencia de ello una nueva y poderosa herramienta, “La Inteligencia Económica”.

Es así como, países de la estatura de Francia, desarrollan “Políticas de Estado”, que guían y orientan a los diferentes actores “Público – Privado” respecto de su implantación y coordinación inter agencial, asegurando de esta forma la supervivencia y bienestar de la sociedad en el largo plazo.  Así, en 1995, surge el “Libro Blanco de la Inteligencia Económica”[4], como parte del Dispositivo Nacional de Inteligencia Económica.

II. Inteligencia Económica Frente a las Nuevas Amenazas

Las continuas convulsiones que se generaron con posterioridad a la caída de la ex URSS., los desequilibrios demográficos, el surgimiento de economías subterráneas y de origen mafioso, la explosión de la delincuencia informática, el “juego” de las multinacionales, constituyen un telón de fondo de un universo cada día más inquietante donde diversos pensadores, algunos optimistas y otros pesimistas, señalan una amplia gama de riesgos y amenazas que deben ser atendidos por la importancia gravitante que podrían llegar a constituir.

Algunas de estas amenazas se detallan a continuación, aunque cabe señalar, que la gran mayoría no son nuevas, sino que han retomado mayor fuerza durante el último decenio:

AMENAZAS[5] VARIABLES ESPECIFICAS
1. Sobre los equilibrios económicos, locales, territoriales y regionales.
  1. Disfunción en las cadenas de producción y distribución.
  2. Vulnerabilidades tecnológicas e informáticas.
  3. Desempleo y subempleo
  4. Disparidades en los niveles de vida al interior de un territorio.
  5. Aumento de la exclusión.
  6. Resurgimiento de los proteccionismos y los corporativismos.
2. De crisis financieras
  1. Desórdenes monetarios.
  2. Lavado de Dinero.
  3. Capitalismo que ha abandonado el rumbo correcto.
  4. Problemas de ahorro y de redistribución de la riqueza.
  3. Orden público, Social y Moral
  1. Terrorismo y levantamientos sociales
  2. Economías subterráneas.
  3. Tensiones ideológicas y atentados a los valores liberales, democráticos y de tolerancia frente a un resurgimiento cultural.
  4. Multiplicación del poderío de la criminalidad.
  5. Desintegración de los valores propios de la cohesión social.
  6. Corrupción y tráfico de influencias.
  7. Incremento en la brecha social ligada a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.
4.Movimientos migratorios.
  1. Desestabilización de los países más avanzados.
  2. Vulnerabilidades de países ricos.
  3. Conflictos religiosos e interétnicos.
5. Ecológicas y biológicas
  1. Catástrofes industriales y degradación del medio ambiente.
  2. Agotamiento de los recursos naturales.
  3. Salud pública, manipulación genética y déficit de agua potable.
6.Sobre el orden internacional
  1. Aumento de los nacionalismos.
  2. Aumento del número de estados, por la vía de la secesión.
  3. Multipolaridad y conflictos en cadena.
7. Sobre la identidad cultural
  1. Comunicación que ha perdido su correcta dirección.
  2. Pertenecer a un grupo reducido o muy amplio.

Como he señalado anteriormente, América Latina en particular ha sido ejemplo claro y evidente de ser víctima de diferentes crisis que pueden ser rotuladas con el criterio de las amenazas señaladas en la tabla anterior, entre las que se cuentan el incremento del subempleo, la corrupción, nacimiento de economías subterráneas, brechas ligadas a las nuevas tecnologías, desestabilizaciones monetarias y financieras.  Habiendo sido muchas de ellas el origen que generó el efecto gravitacional en la caída de ciertos gobiernos democráticos en la región.

III.   Sistema de Inteligencia en Chile

Desde mediados de la década de los noventa, diferentes sectores de la sociedad chilena solicitaron sin resultado, la creación de un sistema de inteligencia que fuera capaz de realizar actividades afines en el más alto nivel de la conducción.  Estas solicitudes cobraron más fuerza cuando las primeras inversiones chilenas que comenzaban a incursionar en el exterior, empezaron a sufrir los primeros imprevistos.  Claramente las evaluaciones de riesgo no habían sido lo suficientemente robustas y contundentes y la política exterior chilena, como consecuencia de un derecho frágil, no guardaba armonía con una organización que pudiese anticipar y prospectar futuros escenarios de conflicto comercial y financiero regional.

Es así como el 2 de octubre de 2004, se crea el primer Sistema de Inteligencia en Chile con una legalidad basada en la Ley N° 19.974, que establece un “Sistema de Inteligencia del Estado”, quedando conformado por la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional, las direcciones de inteligencia de las Fuerzas Armadas, las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, y la Agencia Nacional de Inteligencia, que reemplazó a la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones y que pasó a ser la “Gran” coordinadora de los trabajos de las unidades recién mencionadas.

Entre las tareas principales que desarrolla la agencia están las de: recopilar y procesar información del ámbito nacional e internacional que ayude a conservar la seguridad del Estado, elaborar informes periódicos para el Presidente de la República (muchos de los cuales serán confidenciales), requerir información y ayuda de los demás integrantes del Sistema de Inteligencia, proponer normas para proteger los sistemas de información crítica del Estado y disponer las acciones necesarias para neutralizar acciones de grupos terroristas, narcotraficantes internacionales o crimen organizado.

La ley de inteligencia define claramente dos misiones principales, una enmarcada en el área de inteligencia propiamente dicha que abarca el proceso sistemático de recolección, evaluación y análisis de información cuya finalidad es producir conocimiento útil para la toma de decisiones. En el área de contrainteligencia tiene como finalidad detectar, localizar y neutralizar las acciones de inteligencia desarrolladas por otros estados o personas, organizaciones o grupos extranjeros, o por sus agentes locales dirigidas contra la seguridad del estado y la defensa nacional.

Los organismos y servicios de inteligencia se deben ajustar, en el cumplimiento de sus objetivos y funciones, a la constitución política y las leyes de la república.

La ley de Inteligencia tiene como visión principal, la obtención de información necesaria para la producción de inteligencia para la toma de decisiones a los más altos niveles del poder nacional y, así, hacer frente a las amenazas internas y externas del país en una  acción conjunta de los organismos de inteligencia independientes entre si, funcionalmente coordinados para dirigir y ejecutar actividades especificas de inteligencia y contrainteligencia para asesorar al presidente de la república y a los diversos niveles superiores de conducción del estado, con el objetivo de proteger la soberanía nacional,  preservar el orden constitucional y formular apreciaciones de inteligencia útiles para la prosecución de los objetivos nacionales.

La Agencia Nacional de Inteligencia estará liderada por un Director quien será de exclusiva confianza del presidente de la República, con una duración máxima de seis años en su cargo, de dedicación exclusiva y no podrá ser nuevamente designado antes de los tres años. Tendrá, como trabajo, elaborar planes anuales de inteligencia para el Presidente de la República, presidir las reuniones del Sistema de Inteligencia y establecer relaciones con organismos similares de otros países.  Tendrá a su cargo la conducción organización y administración de la agencia y estará facultado para celebrar los actos y contratos que sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones institucionales. Desde el momento de su nombramiento, no podrá pertenecer a partidos políticos, tampoco podrá participar o adherirse a reuniones, manifestaciones o asambleas; apoyar a candidatos a cargos de representación popular o intervenir en cualquier otro acto que revista carácter público partidario

Para realizar sus funciones, la agencia deberá recopilar datos de todas las fuentes de acceso abierto. Cuando los datos que se necesiten no puedan ser obtenidos por esta vía, se autorizará el uso de métodos como micrófonos espías, intervención de sistemas informáticos y obtención de antecedentes bancarios sujeto a secreto.  No obstante, cada operación de esta naturaleza debe estar primero aprobada por un ministro de la Corte de Apelaciones que corresponda[6].

IV.  Arquitectura de Inteligencia en Chile

Otros organismos dependientes de diferentes Ministerios han sido creados y dotados de nuevas tareas y misiones, con el objeto de fortalecer el rol estado en cuanto a la articulación de nuevas herramientas para hacer frente a las amenazas no militares y sancionar el cumplimiento de los acuerdos comerciales signados con terceros países.  También es dable señalar que existen organismos público – privados diversos, que realizan actividades de análisis de información, susceptible de ser utilizadas.

UNIDAD DE ANALISIS FINANCIERO

Con fecha 18 de Diciembre de 2003, se publicó la ley 19.913, se creó la Unidad de Análisis Financiero, con el objeto de prevenir e impedir la utilización del sistema financiero y de otros sectores de la actividad económica para operaciones de lavado[7] y blanqueo de activos.  Actualmente funciona bajo la dependencia del Ministerio de Hacienda Pública.  Su creación obedece al compromiso asumido el 8 de diciembre de 2000, en Cartagena de Indias, Colombia cuando junto a otros países Latino Americanos (7) se creó el Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD). En esa instancia se acordó aplicar las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) y las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, de 1988, y del Reglamento Modelo sobre el delito de lavado de dinero de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD)[8].

Entre las principales atribuciones con que fue dotada esta Unidad, están las de solicitar, verificar, examinar y archivar información sobre operaciones sospechosas, entendiéndose por éstas, todo acto, operación o transacción que, de acuerdo, con los usos y costumbres de la actividad de que se trate, resulte inusual o carente de justificación económica o jurídica aparente, sea que se realice en forma aislada o reiterada.  Asimismo, tiene la misión de Analizar los actos, actividades y operaciones informadas; Disponer la remisión de los antecedentes al Ministerio Público cuando aparezcan indicios que se han cometido alguno de los delitos sobre lavado de activos; Disponer exámenes periciales; Recomendar medidas a los sectores públicos y privados para prevenir el “lavado de dinero” y dictar normas de aplicación general para dichos efecto; Intercambiar información con sus similares en el extranjero.

Tendrán el deber de informar a la UAF (Unidad de Análisis Financiero) sobre actos, transacciones u operaciones sospechosas, en cumplimiento de sus funciones, los bancos e instituciones financieras, las empresas de factoraje; empresas de arrendamiento financiero; las empresas de securitización, las Administradoras Generales de Fondos y las Administradoras de Fondos de Inversión; Comité de Inversiones Extranjeras, las casas de cambio y otras entidades que estén facultadas para recibir moneda extranjera; las emisoras y operadoras de tarjeta de crédito, las empresas de transferencia y transporte de valores y dinero; las bolsas de comercio, los corredores de bolsa, los agentes de valores, las compañías de seguros, los administradores de fondos mutuos, los operadores de mercados de futuro y de opciones, los representantes legales de zonas francas, los casinos, salas de juego e hipódromos, los agentes generales de aduanas, las casa de remate y martillo, los corredores de propiedades, los notarios y los conservadores.

DEPARTAMENTO DE INTELIGENCIA DE ADUANAS

Departamento dependiente de la Dirección General de Aduanas, que a partir del 11 de septiembre de 2001 ha debido reexaminar su rol, pasando desde un enfoque nacional y tributario, para incluir uno internacional de cooperación en la lucha contra el terrorismo.

De esta forma y teniendo en consideración las facultades de la Aduana en materia de control del comercio exterior, se destaca la necesidad de cooperación con otras agencias e instituciones internas y externas relacionadas, ya que se han identificado nuevos riesgos en estas áreas, a saber:

  1. Tráfico de drogas y precursores.
  2. Contrabando de efectivo.
  3. Contrabando de cigarrillos (redes o asociaciones ilícitas)
  4. Lavado de dinero proveniente de operaciones ilícitas.
  5. Crimen organizado.
  6. Bío Terrorismo (introducción al país de productos alimenticios contaminados).
  7. Tráfico de armas.

De acuerdo a la resolución N° 1.373, del 28 de septiembre de 2001, del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, obliga a los estados a considerar un acto criminal el financiamiento a terroristas, a la congelación de activos financieros de éstos y a la prohibición de toda ayuda encaminada a apoyarlos, por lo que la Organización Mundial de Aduanas dictó una Resolución en junio de 2002 para implementar la citada resolución y definió áreas de acción:

  1. Redefinición y expansión red RILO (Regional Intelligence Liaison Office).
  2. Fortalecimiento con otros foros como APEC, OEA,  y Organismos especializados de las Naciones Unidas.
  3. Estudio de las áreas de riesgo aduaneras con mayor impacto.
  4. Gestión de Riesgos en las Exportaciones.
  5. Vinculación de actividades ilícitas aduaneras con el terrorismo.
  6. Desarrollo de perfiles, métodos y análisis de información disponible.

Es importante señalar que la Oficina Regional de Enlace de Inteligencia, (RILO) es una red mundial para el intercambio de información entre las Aduanas de todo el mundo, que maneja datos relacionados con las actividades ilícitas relativas a materias aduaneras, y que opera bajo el marco de la OMA (Organización Mundial de Aduanas).

Entre los objetivos más importantes que debe cumplir el Departamento de Inteligencia de Aduanas es el de reducir la evasión tributaria aduanera y la obtención indebida de beneficios o Franquicias, asegurar el correcto cumplimiento de los Acuerdos Comerciales y Tratados Internacionales suscritos por Chile, proteger la industria y el comercio contra prácticas comerciales desleales, relativas a la propiedad intelectual, Proteger a la Sociedad Chilena del narcotráfico y otras prácticas que atenten contra el medio ambiente, la salud pública, el patrimonio cultural y la seguridad nacional y evitar la ocurrencia de conductas distorsionadoras en las operaciones de comercio exterior y así asegurar la transparencia del mercado internacional.

V.  CONCLUSIONES

1. La conformación de un Sistema de Inteligencia del Estado, complementado con la creación de una Unidad de Análisis Financiero, han sido instancias correctas que permitirán al país quedar en una posición tal, de poder hacer frente a las amenazas que han sido definidas en el libro de la Defensa Nacional.  De este modo, se crean las instancias necesarias para poder brindar una asesoría, del más alto nivel, a los diferentes estamentos de la conducción y a los principales intereses que afectan a la nación.

2.Ambas instituciones; Unidad de Análisis Financiero y Agencia Nacional de Inteligencia, dependen o se relacionan con Ministerios del Estado, la primera del Ministerio de Hacienda y el segundo del Ministerio del Interior, entidades  que se vinculan directamente con el poder ejecutivo.  Sin perjuicio de lo anterior poseen misión, facultades y responsabilidades, pese a que la UAF es descentralizada (autónoma) y la ANI es centralizada (directamente dependiente).

3.Ambas entidades, además de poseer personal de planta, poseen personal que cumple comisiones de servicio y que provienen de otras entidades de la administración pública, entre los cuales se pueden contar especialistas en materias económicas o de inteligencia, favoreciendo una producción de información útil a ese nivel.

4.Ambas entidades trabajan con información, la cual procesan, de acuerdo con sus atribuciones y objetivos, emitiéndola a sus respectivos usuarios finales, que en el caso de la A.N.I. es el Presidente de la República, quien a su vez, la redistribuye a los Ministerios que estime necesario. La U.A.F. por contexto legal, dependiente del Presidente de la República a través del Ministerio de Hacienda, pero en la praxis mediática, del Ministerio Público.  Esto favorece el traspaso de información desde la ANI a la Unidad de Análisis Financiero, pero lo entorpece en sentido inverso, debido a las prohibiciones tratadas en el desarrollo del trabajo, que blindan la difusión de la información de la UAF.

5. La posibilidad de requerir información en el sentido A.N.I.-U.A.F., a la luz de sus leyes, se ve entorpecida por el hecho de que estas impiden a la segunda la entrega de información a cualquier entidad que no sea el Ministerio Publico, aunque la ANI posee la facultad de requerir información de cualquier entidad publica; de requerirse en dicho sentido sólo podría efectuarse, mediante una solicitud al Ministerio de Hacienda, previa solicitud del Comité de Inteligencia.

6. En ambas entidades, para todo su personal, existe la obligación de guardar reserva y secreto de las actividades e informaciones que conozcan según su cargo, existiendo severas sanciones penales para el que no las cumpla.

7. Ambas orgánicas contemplan la función de disponer recomendaciones e instrucciones a los entes con los cuales interactúan, siendo del sector publico para la A.N.I. y del público y privado para la U.A.F.

8.Ambas entidades tienen la facultad de intercambiar información con organismos similares en el ámbito internacional en el cumplimiento de sus funciones.  Ambas entidades no tienen la facultad de investigar delitos.

9.La existencia de un Departamento de Inteligencia Aduanera que tiene misiones de prevenir acciones que atenten contra la seguridad del estado y de resguardar el correcto cumplimiento de los contratos y convenios signados por Chile con terceros países, está en la línea correcta.  Toda vez que cumple con la normativa exigida por la Organización Mundial de Aduanas y con conexiones de intercambio de información con otras oficinas internacionales.

10.A juicio de este expositor, no hay una evidencia escrita de que las diferentes agencias tengan relaciones fluidas de “Cooperación” en cuanto al intercambio de información.  Otros países de la región, tienen, claramente estipulado en su normativa legal, el intercambio de información, resguardando los diferentes niveles de compartimentaje y seguridad.

11.Si nuestro país no quiere seguir perdiendo terreno en la batalla contra  elementos constitutivos de ser amenazas asimétricas, debe aumentar la coordinación entre sus agencias de seguridad y también actuar conjuntamente con los otros países, además de potenciar las policías y los sistemas judiciales.

12.Dados los ambiciosos desafíos del país, es necesario que la Agencia Nacional de Inteligencia no sólo desarrolle actividades propias de la Inteligencia Económica[9] Defensiva; como escasez de energía, problemas medioambientales y la bioseguridad en relación a las exportaciones, sino que, también, pasar a una etapa ofensiva de la Inteligencia Económica, donde el estado es capaz de ayudar, acompañando a los actores económicos, anticipando, evaluando los niveles de riesgo y prospectando futuros escenarios de interés en áreas estratégicas para el país.

[1] Charles Edouard Jeanneret-Gris.

[2] “Visión Estratégica de la Inserción de Chile en el Mundo”, Presentación del Ministro de Relaciones Exteriores Sr. Alejandro Foxley ante el Congreso Nacional 4 de abril de 2006.

[3] Christopher Hernández-Roy, director del Departamento de Seguridad Pública de la OEA.

[4] Se utilizará como referencia el Libro Blanco de la Inteligencia Económica de Francia, que rige las políticas del estado francés en torno a esta materia.

[5] Definidas como tales por L’Institut de hautes Etudes et de la Défense National (IHEDN), Paris, Francia 2001.

[6] Con fecha 08 de Noviembre de 2006, Corte de Apelaciones de Santiago designó a los Ministros Raimundo Díaz y Carlos Fajardo.

[7] Se estima que a nivel mundial se lavan entre 2,5% y 5% del PIB mundial

[8] La CICAD es un organismo de la OEA que fue creado en 1986 durante una asamblea en Guatemala

[9] Entrevista al Director de la ANI Sr. Gustavo Villalobos al Diario la Segunda, 18 de abril de 2006.

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