Capitán de Navío ( R) Camilo Ricardo Milano. Argentina

Datos biográficos del Autor: Co Director www.aainteligencia.cl

Email: milanoricardo@hotmail.com    

Palabras clave: Seguridad, políticas, OEA, ONU, Latinoamérica.

1. Introducción

Nuestro permanente interés por la seguridad humana y la renovada preocupación por la creciente delincuencia, violencia e inseguridad que se observa en las mayores concentraciones poblacionales en América Latina nos indujeron a presentar algunas reflexiones sobre la seguridad pública en esta región.

Si bien hemos participado de estudios e investigaciones que nos permitieron adquirir información de campo sobre la seguridad ciudadana en Argentina y conocimientos generales acerca del estado de la seguridad pública en América del Sur, en la búsqueda de datos para la actualización de nuestros conocimientos encontramos diversos trabajos sobre el tema y un documento que nos proveyó nuevos elementos para fundamentar las reflexiones en vista; tal es el “Informe del Secretario General de la OEA Sobre la Situación de Seguridad Pública en las Américas” (1) en la Primera Reunión de Ministros en Materia de Seguridad Pública de las Américas, en octubre de 2008.

2. Consideraciones conceptuales

a. Seguridad

El término seguridad tiene un carácter subjetivo, ya que se trata de sentirse a salvo de cualquier peligro o daño; lo que motiva que existan muy variados significados del término según sean las perspectivas conceptuales del tema.

No obstante tratarse de un concepto atemporal y abstracto, la seguridad se refiere a condiciones deseables que pueden ser concretadas en distintos contextos y circunstancias. Por tanto, el término es de aplicación toda vez que se quieren expresar referencias acerca de la protección de daños y peligros a las cualidades o atributos de todo ente, objeto, hecho, acción, actividad o situación.

La definición de seguridad más aceptada internacionalmente es la expuesta por la ONU, en 1986,  en el informe “Estudios sobre los conceptos de seguridad”: En principio la seguridad es una condición en la que los Estados o los individuos consideran que están expuestos en pequeña medida al peligro de un ataque militar, a las penurias económicas, a la presión política o a la injusticia social. Es un término más relativo que absoluto. Es necesario considerar la seguridad nacional e internacional como una cuestión de grado; en las circunstancias internacionales actuales no es factible que las naciones o los individuos alcancen por sus propios medios plena libertad frente a todos los peligros, aunque mediante la cooperación internacional plena sería posible alcanzar ese objetivo”.

b. Seguridad humana

El concepto de seguridad humana fue desarrollado en 1994 por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), al definir la misma en base a los componentes: libertad del temor y libertad de la necesidad; reconociendo la naturaleza indivisible de la seguridad, expresada en sus dimensiones políticas, económicas, sociales y ambientales, e identificando los diversos factores o indicadores de riesgo implícitos en ellas.

Al ampliar  de ese modo el concepto tradicional de seguridad centrado en el Estado y en las amenazas militares de carácter estatal, la seguridad humana se basa en la indivisiblidad y multidimensionalidad y promueve la protección del ser humano como la finalidad y la razón de ser de la seguridad.

En este contexto, es importante destacar que la seguridad humana no substituye a la seguridad convencional, sino que la complementa con la preocupación prioritaria por el bienestar de las personas, la ciudadanía y la sociedad civil.

c. Seguridad pública

Dado que no existe una definición universal de seguridad pública, podemos definirla como la situación social que se caracteriza por un clima de paz, convivencia y confianza mutua, que facilita a la población el ejercicio de sus derechos y obligaciones y proporciona un estado de orden interno que contribuye a la seguridad de los ciudadanos y a la gobernabilidad del Estado.

Podemos considerar que la seguridad pública tiene la finalidad de proteger a la ciudadanía del accionar delictivo y de velar por su desarrollo y bienestar, mediante la adopción de las medidas gubernamentales necesarias para mantener vigentes las garantías del Estado de Derecho.

El concepto es comprensivo de las nociones de orden público (protección del libre ejercicio de los derechos y libertades) y de seguridad ciudadana (protección de las personas frente a acciones violentas o agresiones, situaciones de peligro o calamidades públicas).

En muchos países de América, la seguridad pública está circunscripta al accionar delictivo y se la relaciona con el orden público, en tanto éste implica la protección del libre ejercicio de las libertades y los derechos ciudadanos.

“La inseguridad ciudadana es, básicamente, un clima de temor e incertidumbre que impide a la gente ejercer plenamente sus derechos y libertades. Un clima causado por la generalización de conductas violentas y prácticas delictivas que afectan real o potencialmente la vida, la integridad física y el patrimonio de la mayoría de los miembros de una comunidad y que en muchos casos quedan impunes.” (1)

d. Organismos internacionales

Frente a este nuevo escenario, las Naciones Unidas (ONU) adoptaron renovadas disposiciones para la prevención de conflictos, el mantenimiento de la paz y el resguardo de la seguridad, entre los Estados y en el interior de los mismos.

El punto de partida fue el reconocimiento de la globalidad de ciertos problemas, como el hambre, las epidemias y la exclusión social, y de la transnacionalización de peligrosas amenazas, como el terrorismo, el narcotráfico y el crimen organizado.

La evaluación de este escenario mundial y la institucionalización del concepto de seguridad humana condujeron a la Declaración del Milenio, en la que se fija la posición de la ONU respecto de la indivisibilidad de la seguridad y la seguridad centrada en la protección de las personas.

Por su parte, en 2003, la Organización de Estados Americanos (OEA) emitió un documento rector llamado Declaración sobre Seguridad de las América, donde se destaca la naturaleza multidimensional de la seguridad y se establecen las directivas generales para resguardarla en el continente americano.

La preocupación por la necesidad de enfrentar distintos fenómenos delictivos que afectan de modo directo o indirecto a la seguridad ciudadana, motivó que en el ámbito de la OEA, durante la Primera Reunión de Ministros en Materia de Seguridad Pública de las Américas, realizada el 7 y 8 de octubre de 2008, en la ciudad de  México D. F. (Méjico), se adoptara el Compromiso por la Seguridad Pública en las Américas.

3. Características generales de la seguridad pública en la región

a. Generales

La región se encuentra expuesta a un proceso creciente de violencia criminal, juvenil e intrafamiliar (homicidios, robos, secuestros, abusos sexuales, maltrato, etc.) provocado por el aumento de las actividades delictivas comunes, el crimen organizado y la marginación de determinados sectores sociales. “Como consecuencia del crimen y la violencia, en el continente se pierden absurdamente cada año más de cien mil vidas humanas”. (1)

Aunque hay marcadas diferencias entre las situaciones existentes en distintas subregiones, países y ciudades, respecto de los niveles y tipo de violencia y delincuencia, el accionar de las organizaciones criminales transnacionales (tráfico de drogas, de armas y otras mercancías, trata de personas, etc.) vincula las actividades de los grupos delictivos actuantes en diversas zonas transfronterizas e integra internacionalmente los procesos delictivos y la violencia criminal.

Si bien factores de naturaleza económico-social mediante la marginalidad y la exclusión pueden influir en la generación de cierta proclividad hacia la violencia y la delincuencia, las actividades del crimen organizado y sus efectos nocivos sobre la sociedad, la economía y las instituciones del Estado de Derecho, constituyen uno de los principales factores de riesgo y de amenaza para el mantenimiento de la seguridad pública.

“Según el Informe Mundial de Violencia elaborado por la Organización Mundial de la Salud, en América Latina y el Caribe el homicidio mataba ya, en promedio, a 22.9 personas por cada 100 mil habitantes en 2002.” (1)

La corrupción de personas e instituciones, a través de  la utilización extorsiva de los enormes ingresos monetarios obtenidos por la criminalidad organizada, es uno de las causas principales del incremento de la delincuencia y de la impunidad de las acciones que ésta realiza.

Igualmente, la violencia se manifiesta de diversas formas como un modo de resolver por cuenta propia todo tipo de conflictos cotidianos, no sólo en el ámbito público sino también en el seno de hogares de distintos sectores de la población, donde se advierte el aumento de la violencia intrafamiliar, principalmente contra mujeres y niños.

La violencia no sólo se manifiesta habitualmente en los hogares. También los colegios y escuelas de niños y adolescentes son ámbitos donde, con preocupante frecuencia, se producen hechos violentos protagonizados por alumnos en perjuicio de compañeros, directivos y profesores. Asimismo, en algunos países es común que los estudiantes sean objeto de agresiones y castigos físicos, por parte de personal docente

En muchos de los países de la región, la expansión de pandillas delictivas y criminales integradas por jóvenes y adolescentes genera riesgos crecientes en la seguridad pública y constituye un tema de debate acerca de cómo se debe enfrentar el problema con mayor eficacia.

Un aspecto que merece una consideración especial en este resumido cuadro de situación de las principales actividades delictivas, es la inseguridad que se muestra en el tránsito vehicular por la ocurrencia sistemática de accidentes en la vía pública por incumplimiento de las normas pertinentes.

Los accidentes viales que se producen tanto en los centros urbanos como en las rutas habilitadas para conducir a altas velocidades, ocasionan regularmente un enorme número de victimas, provocan daños materiales de distinto tipo y debilitan las condiciones de seguridad pública.

“Como consecuencia del crimen y la violencia, en el continente se pierden absurdamente cada año más de cien mil vidas humanas.” (1)

b. De orden estatal

La cuestión más destacada es que en la mayoría de los países de la región se carece de políticas de Estado que establezcan objetivos y estrategias precisos respecto de la seguridad pública concebida integralmente. Si bien en algunos países se han elaborado planes nacionales de seguridad pública o ciudadana, la vigencia de éstos no se ha traducido en procesos de rendimiento efectivo.

Como consecuencia de que regularmente los planes de seguridad pública no son elaborados con un enfoque sistémico que trate el problema globalmente, generalmente no hay un adecuado nivel de articulación entre los organismos estatales involucrados en la problemática.

Aunque las responsabilidades primarias de la seguridad pública recaen sobre los tres poderes del Estado, distintos actores de la sociedad civil asumen tareas subsidiarias de las desarrolladas por los organismos del Estado con competencia en la materia.

Así, el sistema de seguridad pública del Estado, compuesto básicamente por el Poder Judicial, las fuerzas policiales y de seguridad, el sistema penitenciario y el Poder Legislativo, es complementado en sus funciones por las Organizaciones No Gubernamentales (ONG,s), los medios de comunicación social y la comunidad, en general.

Las deficiencias orgánicas y funcionales señaladas suelen ocasionar ciertas dificultades para conciliar las actividades y objetivos de las instituciones gubernamentales y las entidades comunitarias, afectando la coordinación y eficacia conjunta de las acciones respectivas.

Las diferencias e imprecisiones de los datos proporcionados por diversas instituciones de un mismo país sobre la violencia y el delito, así como las dificultades de acceso a los mismos por parte del público en general, provocan el descrédito de las cifras oficiales sobre las condiciones de seguridad pública y afectan la calidad de las políticas públicas en la materia.

c. De orden social

La imagen de las instituciones del Estado relacionadas con la seguridad pública se ha deteriorado progresivamente y la ciudadanía ha disminuido su confianza y credibilidad en ellas; cuestionando su desempeño, retaceando su participación comunitaria y generando una relación conflictiva con las fuerzas policiales.

El escepticismo que se advierte en la ciudadanía respecto de quienes tienen responsabilidades claves en el mantenimiento de la seguridad pública, particularmente de la Policía y la Justicia, crea condiciones poco favorables para la realización de esfuerzos conjuntos y la consecución de objetivos comunes.

Las deficiencias y debilidades en la legislación, especialmente en materia de reincidencias, excarcelaciones y libertad condicionada, erosionan la eficacia de las leyes, desalientan el accionar policial y aumentan el escepticismo de la población sobre la eficacia del Estado para contener la violencia y disminuir el delito.

Como consecuencia de los problemas judiciales la opinión pública considera que la impunidad se ha extendido a todos los sectores sociales y que, por efecto de las leyes defectuosas y las desviaciones interpretativas de los magistrados, los delincuentes son beneficiarios especiales de estas anomalías.

En la región existe la percepción generalizada de que el Estado es incapaz de enfrentar el problema de manera eficaz, que las políticas de seguridad no son  confiables y que es dudosa la calidad de la gobernabilidad democrática en algunos países.

El cuestionamiento no radica sólo en la inexistencia de normas o en la debilidad de las penas previstas, sino también porque las normas no se cumplen y las penas no se aplican ni se cumplen. En general, en los países de la región, la inmensa mayoría de las faltas menores y muchos de los crímenes graves de fuerte impacto social quedan sin sanción alguna.

En muchos países en los que no hay una normativa jurídica que regule adecuadamente el funcionamiento y el control y de los servicios de seguridad privada, muchos hechos de violencia que protagonizan estos contratistas afectan a terceras personas, perturban la seguridad ciudadana y suelen quedan impunes.

La gravedad de la situación tiende a reflejarse en las encuestas de opinión pública y en la prensa, las cuales muestran que la inseguridad es considerada entre los primeros dos o tres problemas de mayor preocupación de la ciudadanía, superado, en algunos casos, sólo por la pobreza o el desempleo.

Precisamente, el desempleo, la pobreza, la marginación y la exclusión social, asociados a las serias deficiencias los sistemas de salud, educación y los graves problemas de vivienda y urbanización, constituyen los principales factores capaces de crear condiciones favorables para el incremento de la corrupción, el delito y la violencia sistemática.

Generalmente, en las grandes ciudades, como consecuencia de la construcción ilegal de viviendas precarias en predios públicos, han surgido barrios al margen del desarrollo urbanístico en los que el Estado tiene serias dificultades para evitar que esta marginalidad social conduzca al delito y al ejercicio la violencia y favorezca que el crimen organizado tenga el poder necesario para impedir que el Estado ejerza plenamente su autoridad en estos núcleos poblacionales.

Vale considerar que en este contexto, el marginal es una persona desesperanzada que se considera excluida e irrecuperable por la sociedad, de la cual no espera nada, por lo que el camino de la delincuencia aparece como la única opción de vida válida.

Por ello, es importante el compromiso del grupo familiar para evitar que los jóvenes sean afectados por las secuelas perniciosas de la marginación; asimismo, es imperioso el cumplimiento de las responsabilidades de las fuerzas policiales y la participación de la comunidad para prestar apoyo solidario a éstas. “Cabe mencionar que en América Latina y el Caribe el 21 por ciento de los jóvenes no estudia ni trabaja.” (1)

Por su parte, dado que la sociedad tiende a rechazar a cierto tipo de marginales que le inspiran temor por el daño que potencialmente les pueden infringir a sus miembros por medio de actos de violencia personal o de acciones delictivas sobre sus bienes, la brecha de confrontación social tiende a ampliarse y a complicar los procesos de prevención e inclusión.

Vale destacar que esta percepción y el rechazo se agudizan por la frecuencia en que los hechos delictivos comunes son precedidos por el consumo de drogas que habitualmente inhiben los frenos morales, exacerban la violencia y, por ende, implican mayor peligrosidad.

“Información proporcionada por la encuesta regional “Latinobarómetro” ha mostrado que esta percepción se ha duplicado entre 2003 y 2007. Ese último año el 63 por ciento de las personas encuestadas manifestó que su país era muy inseguro y el 73 por ciento declaró sentir constantemente  temor a ser víctima de un delito.”

4. Conclusiones

En función de lo expresado, es dable considerar que para la mayoría de los países de la región son válidas las conclusiones siguientes:

  • En el marco del Estado, el problema de inseguridad pública es tratado sectorialmente; por ello los diagnósticos situacionales no son elaborados sistémicamente y las políticas de seguridad no tienen el enfoque integral necesario para encarar el problema en forma global.
  • Consecuentemente, no existe la adecuada coordinación y articulación entre los distintos órganos del Estado involucrados en las cuestiones de seguridad pública
  • Los sistemas judiciales y de justicia son ineficaces, principalmente, por efecto de la escasez de recursos materiales, la inadecuada capacitación del personal, la ineptitud de las normas legales y la corrupción existente.
  • Las fuerzas de seguridad y policiales no tienen la eficacia deseable, fundamentalmente por sus problemas de doctrina, capacitación, equipamiento, entrenamiento, carencia de recursos, bajos sueldos y la corrupción.
  • Los sistemas carcelarios o penitenciarios adolecen de los mismos problemas que las fuerzas de seguridad y policiales, y no disponen de la infraestructura y de los procedimientos modernos apropiados para el tratamiento, rehabilitación y reinserción de los detenidos.
  • A pesar de los acuerdos internacionales existentes en la región, aún es bajo el nivel de cooperación interestatal para contener adecuadamente el accionar transnacional de las organizaciones delictivas.
  • Las organizaciones oficiales y privadas con competencia en seguridad pública no disponen de los medios tecnológicos y los recursos humanos suficientes para proveer las estadísticas, registros y bases de datos sobre violencia y criminalidad apropiados para la realización de las actividades de prevención.
  • Las dificultades materiales y legales que enfrentan ONG,s que participan de los programas de seguridad pública impiden que desarrollen las capacidades y actividades adecuadas para contribuir con efectividad con las funciones del Estado.
  • Las acciones que realizan las entidades de la sociedad civil no son lo suficientemente sistemáticas para ejercer la suficiente presión sobre los poderes públicos, en orden de mejorar las condiciones de seguridad que provee el Estado.
  • Basándose en la supuesta defensa de los derechos humanos, en los distintos estamentos gubernamentales y de la sociedad civil se ha instalado la cultura de la protección desproporcionada de los victimarios y delincuentes en desmedro del autentico sentido de justicia que debe regir en toda sociedad democrática.
  • La corrupción, exacerbada por el accionar del narcotráfico y el crimen organizado, ha penetrado en todos los estamentos y sectores del Estado y la sociedad, ejerciendo un efecto devastador en las instituciones y el cuerpo social.
  • Generalmente, los medios de comunicación social no son suficientemente efectivos para influir positivamente en los distintos sectores que participan en la defensa de la seguridad pública y en la opinión pública, en general.
  • La convergencia de todos los efectos negativos en materia de seguridad pública motiva que la mayoría de la gente se esté acostumbrando a vivir bajo el imperio de la violencia y la delincuencia pública y que este hábito pernicioso tiende a desgastar y diluir principios y valores inherentes a una sociedad democrática y civilizada.

5. Consideraciones finales

La preservación de la seguridad pública en el marco del Estado de Derecho constituye un importante aporte al mejoramiento de la calidad de vida de las personas promovido por la seguridad humana y la protección de la dignidad del hombre asegurado por la defensa de los derechos humanos.

El “Compromiso por la Seguridad Pública en las Américas”, acordado en la citada Primera Reunión de Ministros en Materia de Seguridad Pública de las Américas, constituye un instrumento insoslayable para facilitar la acción de los Estados en materia de seguridad pública y para compatibilizar los criterios del accionar internacional contra las actividades delictivas transnacionales que inciden en América Latina.

Las claves para mejorar las condiciones de seguridad pública en la región radican, principalmente, en que los Estados adviertan la gravedad alcanzada por la inseguridad pública y elaboren políticas, planes y programas específicos, que permitan enfrentar el problema en forma integral; con la plena intervención de todos los sectores gubernamentales relacionados con el tema; y la participación activa de la ciudadanía, las instituciones comunitarias y el sector privado.

Para poder cumplir los requisitos comprendidos en la visión estratégica expresada, en algunos países, entre distintas medidas propias de cada escenario, se debería efectuar la adecuación de los marcos jurídicos, la reestructuración de sus organismos, la actualización de los procedimientos operativos y el mejoramiento de la eficacia de los mecanismos de gestión.

Para ello sería necesario que se tuvieran presentes algunos principios básicos, entre los que destacamos los siguientes:

  • la seguridad pública es un responsabilidad primaria del Estado;
  • la ciudadanía es el destinatario de la seguridad pública;
  • el respeto de los derechos humanos es la piedra angular de toda política pública;
  • la prevención es el principal objetivo estratégico de toda política de seguridad pública;
  • las políticas de seguridad deben ejercer un efecto disuasivo o inhibitorio del delito;
  • la inclusión social es un requisito esencial para contener el delito y la violencia.