Vicente Torrijos R. Colombia

Datos Biográficos del Autor: Profesor Titular de Ciencia Política y Relaciones Internacionales en la Universidad del Rosario, de Bogotá, Colombia. Email: tutoriascontorrijos@yahoo.com

Palabras clave: Colombia, Política de Seguridad y Defensa, EE.UU., Venezuela, Política Exterior.

I.- El Orden Político Interno Y La Política De Seguridad Democrática (Psd)

Introducción:

No cabe duda de que, en Colombia, la Política de defensa y seguridad democrática fue el resultado de la confluencia de diversos factores, dentro de los cuales cabe señalar:

(1)  el agotamiento de la apuesta de la opinión pública por el experimento de la negociación, luego del fracaso de los diálogos de San Vicente del Caguán,

(2) el fortalecimiento relativo de la capacidad de respuesta del Estado, gracias al proceso de modernización de la Fuerza pública iniciado durante el gobierno Pastrana y reforzado con los recursos del Plan Colombia primero y el impuesto extraordinario de 2002, y

(3) la formación de un gran consenso político general, que le permitió al Gobierno disponer de importantes volúmenes de liquidez política que se tradujeron en una óptima gobernabilidad, por ejemplo, en el frente congresional.

A ello cabe añadir el liderazgo fresco y renovador encarnado en el presidente Álvaro Uribe Vélez y la forma en que, desde el principio de su administración, pareció perfilarse por primera vez la decisión de darle al esfuerzo militar y policial en la lucha contra las organizaciones armadas ilegales (a cargo de la Fuerza pública), una orientación político-estratégica al más alto nivel (a cargo del propio Presidente y su equipo de gobierno). 

Con la posterior reelección del presidente Uribe se resolvió además uno de los problemas endémicos del país en materia de seguridad: la falta de continuidad, y en consecuencia, también tendió a disminuir la improvisación.

Todos estos elementos constituyen el conjunto de factores políticos internos que hicieron posible el diseño, implementación y ejecución de la Psd. 

En esta primera parte, el presente trabajo analiza las condiciones políticas actuales del país y trata de identificar algunos factores que, derivados de ella, podrían condicionar en el corto y mediano plazo, la sostenibilidad y la continuidad de la Psd.

Elementos de análisis:

A.- La ruptura del consenso (1).  El gran consenso político inicial en relación con la necesidad de hacer los esfuerzos para que el Estado recuperara la iniciativa estratégica en el campo militar y por lo tanto, para que recuperara su capacidad de anticipación y contención frente al envite de los grupos armados ilegales parece haberse diluido paulatinamente. 

Si en 2002 parecía clara en la opinión pública la opción por la vía militar, no con la expectativa de la derrota y la eliminación, sino como mecanismo para forzar al diálogo serio y comprometido (imposible en condiciones de fortaleza como las que disfrutaban las Farc en los tiempos de San Vicente del Caguán), hoy empieza a crecer significativamente la tendencia a exigir intentos de nueva negociación. 

El movimiento de “Colombianos por la paz” —que tanto protagonismo ha tenido los últimos meses— es sólo una prueba de ello, pero no la única:  la opinión pública podría mostrarse cada vez más dispuesta a ensayar la negociación antes que a mantener el esfuerzo (presupuestal y humano) que implica la estrategia de anticipación militar.

B.- La ruptura del consenso (2).  Por otro lado, un factor emergente que dificultará plausiblemente la gobernabilidad durante el próximo año tiene que ver con la disputa por la sucesión del presidente Uribe. 

En caso de que no se configure la hipótesis de la reelección, habrá que esperar a ver que tanta solidez alcanza a tener la fórmula de la “gran coalición” (Conservadores+U+Cambio Radical). 

En caso de que la reelección se produzca, un tercer gobierno de Uribe dispondría, en todo caso, de mucha menor liquidez frente a la clase política (en la que más de un aspirante a la sucesión consideraría frustradas sus expectativas arbitrariamente), y a ello cabría añadirle el efecto colateral derivado del agotamiento tras 8 años de gobierno.

C.- El gran tema.  Sobre semejante escenario campea el que sin duda será el gran tema de la agenda pública en materia de seguridad —una vez más— durante los próximos meses, y que quizá adquirirá mayor relevancia a medida que se aproxime el proceso electoral de 2010, será el del intercambio humanitario.

En efecto, es muy posible que ese tema se convierta en el gran clivaje político alrededor del cual se alineen y configuren las distintas fuerzas políticas y grupos de presión. 

Por lo tanto, el gobierno colombiano tendrá siempre presente que, a menos que ofrezca resultados contundentes que rebajen las expectativas de la opinión frente a los beneficios eventualmente derivados de un “intercambio”, la presión social por lograrlo continuará creciendo y no será desaprovechada por plataformas que no son completamente ajenas a intereses políticos, como “Colombianos por la paz”.

D.- Algunos condicionantes objetivos.  Por otro lado, el escenario político en relación con la Psd podría verse afectado por otro tipo de condicionantes de carácter más o menos objetivo y frente a los cuales el Gobierno dispondrá de un margen de acción relativamente limitado. 

Dentro de ellos deben destacarse, especialmente, el impacto de la crisis económica mundial, por un lado, y por el otro, el cambio leve (pero no por ello deleznable) que pueda producirse en los términos de cooperación con los Estados Unidos, ahora que la guerra contra el terrorismo parece haber dejado de ser el discurso dominante en la política exterior y de defensa de Washington.

Conclusión (1):

Son cuatro los factores que podrían afectar la continuidad de la Psd.  Algunos de ellos son eminentemente internos, y otros están condicionados externamente. 

Dentro del primer grupo se incluye la pérdida de consenso en torno a la validez de la opción de anticipación y contención militar que la Psd encarna, así como la incertidumbre en cuanto a la sucesión del presidente Uribe. 

También debe incluirse en este grupo la creciente importancia que el tema del intercambio humanitario irá adquiriendo y la forma en que la explotarán algunos actores. 

Por último, la recesión mundial y los ajustes en la política exterior de los Estados Unidos, condicionarán también, de manera cada vez más sensible, la sostenibilidad de la Psd.

II.- El Entorno Regional Y La Psd

Introducción:

Difícilmente puede soslayarse el hecho de que desde hace una década o más la problemática de seguridad interna de Colombia ha dejado de ser un asunto puramente interno para adquirir una notoria y cardinal dimensión internacional.

Lo anterior es resultado no sólo de fenómenos objetivos que han llevado a una mayor y creciente visibilización de la problemática (entendida como conflicto armado o amenaza terrorista) en la agenda internacional. 

También es consecuencia de decisiones deliberadas (como por ejemplo, la ratificación del Estatuto de Roma) a través de las cuáles el Gobierno nacional ha buscado crear incentivos o constricciones que afecten la voluntad de lucha y confrontación de las organizaciones armadas ilegales o reforzar su legitimidad dentro de la comunidad internacional. 

Y no menos influencia ha tenido en este proceso la transnacionalización —entendida como desbordamiento fronterizo— de algunas de las dinámicas asociadas con la seguridad interna del país (ya sea la lucha contra el narcotráfico, el desplazamiento, o la actividad predatoria de las organizaciones armadas ilegales).

A todo ello cabe añadir dos elementos adicionales: primero, el hecho de que en Ecuador y Venezuela se hayan aparentemente consolidado regímenes políticos de orientación ideológica si no opuesta por lo menos divergente del régimen colombiano, que ya sea por negligencia o por franca (aunque soterrada) simpatía, no han puesto su parte en la lucha contra las organizaciones armadas ilegales que operan en Colombia y que con frecuencia emplean su territorio, en la zona de frontera, como santuario. 

Y segundo, el hecho de que diversos incidentes (como la Operación Fénix, del 1 de marzo del 2008) han generado nuevas fuentes de perturbación en algunos casos (como Ecuador) no superadas todavía, que erosionan aún más el escenario y las posibilidades de una fluida cooperación.

Elementos de análisis:

A.-  La situación con Venezuela.  Si antaño el régimen chavista pudo ser considerado como el gran perturbador externo de la situación colombiana, las relaciones con Caracas han tendido a la normalización, incluso en medio de un escenario caracterizado por el recelo y la mutua desconfianza. 

Las oportunas medidas de denuncia y desvelamiento de posibles nexos de los círculos chavistas más estrechos con las Farc, han obligado a Chávez a adoptar una posición más prudente, menos desafiante, aunque no por ello más dispuesta a la colaboración eficaz.

En el futuro inmediato, el pragmatismo se impondrá en las relaciones binacionales.  De hecho, al Gobierno colombiano no le conviene agitar las relaciones con Venezuela por razones políticas o de seguridad, a menos que sea imperativamente necesario, y en cualquier caso, tiene siempre presente tanto las aspiraciones geopolíticas de Chávez a nivel regional, como la latente intención de las Farc de emplear a Chávez como instrumento para deslegitimar la Psd por la vía de una eventual intervención suya en el tema del intercambio humanitario. 

Chávez, a su vez, ha aprendido que alinearse con las Farc no es nada redituable; que una buena relación con Colombia es vital para el comercio transfronterizo, y que de ello —en tiempos de crisis global— dependerá en buena medida su propia gobernabilidad.

B.-  La situación con Ecuador.  Menos claro es el escenario con Ecuador.  Es poco probable que las relaciones diplomáticas plenas se restablezcan en el mediano plazo, sobre todo ante una eventual prolongación del mandato de los presidentes Uribe y Correa, para quienes la dialéctica binacional es también personal. 

Mientras Ecuador mantiene sus inamovibles en ese aspecto, tiene que enfrentar, sin embargo, la carga de deslindarse tanto del narcotráfico como de la “farcofilia” que se han puesto en evidencia recientemente. 

Como una cosa es declararse neutral, reivindicar el respeto a la soberanía territorial, apelar al lenguaje de la dignidad, denunciar la falta de cooperación de Colombia, etc., y otra muy distinta aparecer como contagiado o utilizado por los narcotraficantes o las Farc, resulta plausible que el gobierno de Correa, sin llegar a admitir la normalización de las relaciones, asuma una posición más flexible con Colombia, sobre todo en la medida en que ello pueda convenirle para asegurar su reelección.

C.- La situación con Brasil. Entre tanto, todo parece indicar que las condiciones están dadas para una intensificación de las relaciones con Brasil. A Brasil le conviene hacer un contrapeso a las pretensiones regionales venezolanas, y a Colombia, reducir el peso que tiene Venezuela en la agenda de su política exterior. Estos intereses coincidentes podrían favorecer en el mediano plazo unas mayores oportunidades de cooperación, a la postre, benéficas para ambos países.

Conclusión (2):

Aunque no puede caerse en la ingenuidad, el entorno regional inmediato parece haberse estabilizado relativamente. 

La cooperación seguirá siendo un ideal y una tarea pendiente con Venezuela y Ecuador; sin embargo, algunos niveles mínimos pueden alcanzarse si se actúa con pragmatismo y si se mantiene la línea de firmeza en la denuncia de las complicidades y las negligencias. 

Por supuesto, para un gobierno como el colombiano, sigue siendo imperativo contener los riesgos de injerencia externa, en particular la que provenga de Caracas, y que pudiera ser provocada tanto por las Farc como por otros actores internos asociados al proyecto expansionista bolivariana. 

Entre tanto, una intensificación de los vínculos con Brasil parece constituir una prioridad estratégica, no sólo en el frente comercial y energético, por ejemplo, sino en función de los intereses colombianos en materia de seguridad.

III.- EL ENTORNO GLOBAL Y LA PSD

Introducción:

Aunque la problemática de seguridad colombiana sigue siendo esencialmente interna, no puede negarse que al menos durante la última década ha sufrido un proceso de continua y creciente internacionalización y transnacionalización.

Por lo que se refiere a la internacionalización, ésta concierne al hecho de que, por un lado, ha aumentado la visibilización y proyección internacional de la confrontación armada entre el Estado colombiano y las organizaciones armadas ilegales, entre otras como consecuencia del escalamiento y el desbordamiento de la violencia experimentado durante la segunda mitad de la década de los noventa y que sólo en el último lustro ha empezado a remitir efectivamente. 

Por otro lado, la internacionalización también tiene que ver con la intención de sucesivos gobiernos (Pastrana, Uribe), de enlazar la problemática de seguridad colombiana con algo que podría denominarse “agenda internacional”, ya sea mediante la intervención externa (ONU, UE, países amigos de diversos esfuerzos con las Farc y el Eln) o mediante su apalancamiento en temas como el terrorismo a nivel global.

Adicionalmente, la internacionalización está relacionada con una creciente interdependencia de la dinámica de seguridad interna con factores externos: el chavismo y su expansión a nivel regional, la lucha contra las drogas a nivel global, el régimen penal internacional, la crisis económica global, entre otros.

La transnacionalización afecta sobre todo a los países vecinos, como consecuencia del desbordamiento de los efectos de la problemática de seguridad y otras problemáticas asociadas (principalmente el narcotráfico y el tráfico de armas) más allá de la frontera.

En una entrega anterior se  abordó el análisis de los factores del entorno regional inmediato que, en el futuro más próximo, podrían influir signficativamente en la sostenibilidad y continuidad de la Psd.

Elementos de análisis:

A.- La dependencia norteamericana.  La relación colombo-estadounidense tiene un valor estratégico cardinal para Colombia. Y aunque no sea necesariamente vital, no carece de valor también para Estados Unidos. 

Y aunque la nueva administración del Presidente Obama sea menos proclive a apoyar algunas iniciativas —como el tratado de libre comercio— en las que antaño insistió tanto el gobierno Bush, ello no significa —y así quedó demostrado luego del primer encuentro entre funcionarios de ambos gobiernos en Washington la semana pasada— que vaya a recortar nexos con Colombia, aunque los términos de la colaboración puedan a la larga ser reformulados.

En el campo del lenguaje, Washington intentará disminuir su abierta predilección por Colombia, en un intento  por limar asperezas y aproximarse a otros gobiernos latinoamericanos.  En el fondo, la Casa Blanca sabe que si quiere recuperar América Latina, debe “descolombianizar” (en sentido relativo y abstracto mas no en el plano del realismo) sus relaciones con la región.

Los esfuerzos de Colombia en materia de seguridad dependen notoriamente de la cooperación norteamericana. El Gobierno colombiano parece mostrarse preparado para una reducción en el volumen de esa cooperación, no como consecuencia de un abandono, sino como reflejo, básicamente, de las limitaciones que Estados Unidos tendrá en materia fiscal como consecuencia de la crisis económica, y por otro lado, por cuenta del agotamiento paulatino del modelo del Plan Colombia (lo que obligará a innovar un nuevo esquema de cooperación), y de la mayor presión para priorizar a México en un tema hasta ahora neural para Colombia como la lucha antidrogas.

B .-  La Corte penal internacional.  A mediados del 2009 la Corte penal internacional tendrá plena competencia en relación con colombianos y con hechos ocurridos en Colombia, al vencerse el término de 7 años previsto en el Estatuto de Roma, y del cual hizo uso Colombia al ratificarlo, que difería por ese término la competencia de la Corte en materia de crímenes de guerra, en lo que en su momento fue un intento por inducir a los grupos armados ilegales a la negociación.

En términos generales, podría pensarse que el tema de la Corte ha sido manejado con simplicidad e improvisación.  El Gobierno colombiano parece no haber hecho realmente un balance de las implicaciones que ello podría tener en la dinámica de seguridad interna, y en los riesgos que implica formar parte del Estatuto de Roma, las limitaciones que podría conllevar a la hora de una negociación con los grupos armados ilegales y la carga diplomática y de prestigio que se derivaría de una intervención de la Corte en Colombia, incluso si dicha intervención es solicitada por el Gobierno mismo.

C.- Del terrorismo a los derechos humanos. A nivel mundial, la administración Obama parece haber puesto fin a la “Guerra global contra el terrorismo” sobre la cual se vertebró buena parte de la política exterior de su predecesor. 

En ese sentido, el Gobierno colombiano parece percibir que, si bien persiste el repudio global contra el terrorismo, resulta necesario adaptar su discurso para hallar receptividad en audiencias para las cuales no es la amenaza terrorista, sino los derechos humanos lo más importante. 

Resulta plausible suponer, en todo caso, que en los próximos años las presiones sobre Colombia en materia de derechos humanos tenderán a incrementarse, y no simplemente como resultado de la guerra política y jurídica de los grupos armados ilegales, sino como parte de una tendencia más general, que vuelve a insistir en requerir de los gobiernos un compromiso más evidente y formal en relación con las libertades y las garantías de los individuos.

Conclusión (3):

Todo indica que el sistema político colombiano asimila con rapidez el hecho cierto de que el escenario internacional ha cambiado. Que la retórica y las preocupaciones de Washington han cambiado. 

Que el terrorismo no es ya el tema dominante en la agenda internacional, aunque no haya perdido su importancia como amenaza a la seguridad mundial. 

Que la Corte Penal Internacional no es la panacea, y que su plena competencia en relación con Colombia puede traer tantas oportunidades como riesgos y costos innecesarios. 

En ese sentido, es de esperarse, por ejemplo, que la Comisión de alto nivel organizada por la Cancillería para diagnosticar y proyectar la futura política exterior de Colombia tenga en cuenta los especiales factores de seguridad que no pueden ser ignorados en semejante propósito con el fin de que la unidad de criterios corrija las contradicciones (aparentes o reales) entre la Cancillería de San Carlos y el Ministerio de Defensa puesto que en circunstancias de cambio como las actuales, un adecuado direccionamiento estratégico que relacione la seguridad y la política exterior no es un lujo sino un imperativo.

Imperativo del que depende, en últimas, la coherencia, impacto y credibilidad que pueda tener no solo una política, como la Psd, sino el sistema político colombiano en su intento por aparecer ante la comunidad hemisférica como un auténtico sistema democrático en un vecindario cada vez más incierto e impredecible.