Situación y desafíos de la Seguridad de Chile en el contexto internacional

Por: Luis Marcó Rodríguez, Subdirector de la Agencia Nacional de Inteligencia (2004- 03/2009)

* Esta exposición fue presentada en la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos en el año 2006

Introducción          

El tema que nos ocupa en esta exposición es sumamente amplio porque, por un lado, exige que situemos cual es la agenda de seguridad de Chile en la actualidad y, por otro, nos invita a proyectar esa agenda al amparo del contexto internacional. Sin embargo, poner el énfasis en el presente y futuro de nuestra seguridad nos puede hacer perder de vista algo más básico y esencial como es, por decirlo de algún modo nuestro “objeto de estudio”. Es así como de lo que vamos a hablar es específicamente de “seguridad” y, en concreto, de la relación de ésta con el Estado de Chile.

 Dicho esto surgen dos preguntas relacionadas: ¿qué entendemos efectivamente por seguridad? y ¿cómo podemos caracterizar hoy en día a nuestro país, de tal forma de acotar los desafíos que se presentan en el ámbito de la seguridad?. 

La cuestión del concepto de seguridad es tratada en el Libro de la Defensa bajo una concepción amplia, toda vez que se define “como un producto del conjunto de actividades que el Estado realiza para avanzar hacia el logro de sus objetivos y resguardar los intereses nacionales en relación a riesgos, amenazas o interferencias importantes”. Hay varios aspectos destacables en esta definición en los cuales vale la pena detenerse un momento.

  1. La seguridad es un conjunto de actividades del Estado. Por lo tanto, no es un tema restringido al ámbito de la Defensa, sino que tiene que ver con las capacidades de la sociedad para cautelar la integridad de la nación.
  2. La seguridad busca avanzar en el logro de objetivos y resguardar los intereses nacionales. Lo que implica que, de algún modo, exista una concordancia social respecto de los fines que persigue el Estado y los bienes que es necesario cautelar.
  3. Todo lo anterior está relacionado con riesgos, amenazas o interferencias importantes, lo cual debiera abarcar tanto el ámbito interno como externo. Aunque el motivo de nuestra exposición ponga atención en esto último.

Podemos inferir de lo señalado hasta aquí que no sería posible entender la seguridad sin tener un mínimo conocimiento de la realidad del país, lo que abarca situar cual es su nivel de desarrollo, bienestar social y el contexto internacional en el que nos desempeñamos. La razón de ello viene indicada en el propio Libro de la Defensa, al precisar que la seguridad “se trata de una condición que se desea establecer para que se realicen los fines del Estado y de la nación, particularmente los de desarrollo social y económico”.

Para situar el estado de nuestra economía existen una serie de parámetros, más o menos objetivos, donde los economistas coinciden en que la salud del país en este ámbito es sana y estable. Chile ha recuperado, a partir del 2004, tasas de crecimiento promedio del 5%; mantiene una inflación de un dígito desde el 2003; la relación de la deuda externa versus el PIB es de 32% en 2005; y existe un superavit fiscal del 1% que ha elevado el prestigio de nuestra conducción económica los últimos años.

Los indicadores antes descritos son positivos per se, pero su importancia se hace más manifiesta al mirar la realidad de América del Sur en los últimos 10 años (1996 a 2005). En este lapso de tiempo vemos que el crecimiento promedio del país alcanzó una tasa de 4,23%, seguido por Perú con 3,23%; Bolivia con 3,16%; Ecuador con 2,62%; Argentina con 2,44%; Brasil con 2,24%; Colombia con 2,08%; Uruguay con 1,7%; Venezuela con 1,61%; y Paraguay con 1,21%. Chile se distancia por un punto del país que le precede y su tasa de crecimiento está por encima del promedio regional (2,45%) de esta década.

Establecer un promedio del Producto Interno Bruto a nivel regional puede llevarnos a algunas distorsiones y a no ilustrar adecuadamente el desarrollo de estos últimos años. Sin embargo, una revisión somera del PIB, medido en cifras nominales, demuestra que Chile ha tenido un crecimiento sostenido desde 1990, con la sola excepción de una baja de –0,8% en 1999. Es así como se ha pasado de US$ 9.245.504 millones en 1990 a US$ 41.427.296 millones el año 2004 (equivalentes al precio del dólar de 1990).  Este crecimiento de la economía ubica a Chile en un lugar destacado de América del Sur, llegando a ser la cuarta economía regional y probablemente la primera, medido en la relación producto y población.

El último informe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que mide los resultados del desarrollo humano al 2003, ubica a Chile en el puesto 37 de la clasificación mundial y en la región solo es superado por Argentina que está en el puesto 34. Las tres variables principales que abarca el estudio considera la expectativa de vida (en el caso chileno es de 77,9 años); la alfabetización de adultos (que en Chile sería del 95,7%); y el PIB per cápita (US$ 10.274 en el caso chileno). Un dato relevante de bienestar social es que en materia de desempleo urbano, Chile exhibe los mejores índices de América del Sur con 8,8% el 2004 y 8,1% el 2005, con excepción de Bolivia que alcanzó el 8,5% el 2004.

Por todo lo descrito es indudable que los desafíos del país no pueden ser los mismos en 1990 a los que se presentan el 2006. Pero no es solo en materia económica donde han existido cambios sustantivos. En los distintos aspectos que abarca la política nos encontramos con un escenario totalmente distinto. Durante estos años se concretó la reforma constitucional que buscó una mejor representatividad en el Congreso, hubo grandes avances en materia de derechos humanos no solo en el ámbito judicial, sino también en cuanto a reparación en los casos de muerte y torturas; se ha transparentado la gestión del Estado mediante el nuevo sistema de alta gestión publica y la racionalización de los gastos reservados; la reforma procesal penal ha sentado las bases de un cambio profundo en la forma de impartir justicia en Chile; en el campo de la Defensa se ha impulsado una profunda reforma del ministerio y las propias instituciones militares han avanzado en sus respectivos procesos de modernización.

Una visión parcial de la realidad podría indicar que este proceso de cambios es consustancial a la transición democrática. Pero aquí hay elementos muy disímiles y no todos calzan con esa descripción de tránsito de un sistema a la consolidación de otro más participativo. En muchos casos la política asume que el país ha variado y las instituciones deben avanzar acorde a los tiempos. Es más, si uno atiende a los diversos foros de debate político se podría concluir que los partidos y el propio sistema político han estado incluso rezagados de las expectativas sociales. En definitiva, la sociedad chilena ha evolucionado y el sistema político gradualmente ha tenido que dar cuenta de este fenómeno.

No obstante, aquí no buscamos profundizar en una síntesis sociológica o política de lo ocurrido en Chile en estos años. Para no dispersarnos en nuestra exposición podemos legítimamente plantearnos que así como ha cambiado nuestra evaluación y evolución de la política doméstica, debiéramos también asumir que nuestro rol internacional también ha tenido transformaciones. Dicho de otro modo y retomando nuestra pregunta inicial: ¿Cuál es nuestra condición de seguridad en el contexto internacional y qué desafíos debemos enfrentar?. 

Nuestro país ha dado muestra de ir asumiendo un rol estratégico de potencia regional, lo que no significa una preeminencia ni una política ofensiva hacia nuestros vecinos. La modernización militar ha tenido que ver con eso, pero también y en forma destacada con la evaluación que había que tener capacidad de interoperatividad con fuerzas internacionales. Vale decir que si nuestras fuerzas armadas se asimilan a los estándares de OTAN pueden participar de ejercicios y tareas propias de los países más desarrollados.

En democracia es un hecho comprobado que Chile ha contado con mayor representatividad internacional que lo que corresponde al país. La imagen de estabilidad y seriedad ha sido crucial para ello, pero en el mundo actual eso no parece un factor suficiente. La apuesta chilena por respaldar el multilateralismo en las relaciones internacionales; jugar un rol morigerador en las crisis de la región cuando eso es posible; propender hacia una política de buena vecindad y de disposición a una mayor integración; son todos elementos favorables a una mayor inserción internacional.

No obstante, el país está compelido a responder ante algunas situaciones que van más allá de América del Sur. El caso de la participación chilena en los cascos azules en Croacia, aunque limitada, es una manifestación de aquello. Pero probablemente el caso más emblemático ha sido el compromiso que nuestro país asumió con Haití. La rapidez con que se trasladaron las tropas, en un lapso de 48 horas; la capacidad de tejer un compromiso regional con la estabilización del país; y la consistente presencia que se ha tenido hasta ahora; afianzan la imagen de Chile como un país serio y responsable en sus compromisos internacionales. Esa cualidad es necesario conservarla y en la medida de lo posible consolidarla aún más.

En síntesis, una primera respuesta a nuestro tema de debate es que la posición internacional de Chile es adecuada a nuestra realidad, pero es necesario mantener y cuidar esa posición.

Por lo anterior podemos preguntarnos: ¿qué puede perjudicar nuestra presencia en el mundo?. En verdad aquí uno podría enumerar múltiples factores más o menos aleatorios y más o menos posibles. Pero de todo lo que a uno se le puede ocurrir existe un hecho objetivo e incontrarrestable, que se resume en que el mundo atraviesa por un ciclo de escasez de combustibles que amenaza con un cambio profundo de la influencia internacional y el peso relativo de los países en el concierto mundial.

Algunos hechos sintomáticos es la creciente nacionalización de la industria del petróleo y gas en diversos países. El Presidente Putin fue uno de los primeros en intervenir las empresas de gas en su país y hacerse con el control estatal de Gazprom, una de las principales productoras de gas en el mundo. Por su parte, el Presidente Chávez intervino PDVSA despidiendo a unos 20.000 empleados y colocando a personas de su confianza en la gestión de la petrolera. En tanto, el Presidente Kirchner ha buscado consolidar la creación de una empresa estatal de combustibles a través de ENARSA, posibilidad que no descarta la recompra de YPF, actualmente en manos de la española REPSOL.

Al margen de los casos mencionados, lo más emblemático es el proceso de nacionalización del gas en Bolivia. El desafío de la nacionalización que ha planteado Evo Morales a varias multinacionales, principalmente de Brasil y España; y al poco tiempo la dura negociación tarifaria establecida con Argentina y Brasil por el consumo de gas boliviano, demuestran que el control de los combustibles es crecientemente un factor de influencia política.

Esta influencia se fundamenta en una matriz muy básica, a saber, que el alto precio del petróleo tiene características estructurales, debido al explosivo aumento de la demanda y el menor ritmo de aumento de la oferta. Aspecto este último que puede ser más grave si efectivamente los pozos de Arabia Saudita y otros países de la región están declinando y no hay alternativas de sustitución. En segundo lugar, la escasez de petróleo y su eventual declinación ha presionado al alza el valor del gas natural, fenómeno que aún con componentes especulativos debiera mantenerse en el tiempo a niveles inéditos a los conocidos hasta ahora

Algunos datos sobre la oferta de petróleo son muy reveladores del actual escenario internacional. Los campos petrolíferos de Arabia Saudita, Irán, Irak y Kuwait se encuentran en declinación y no hay políticas de inversión suficientes para su sustitución en los próximos cuatro a seis años. Arabia Saudita representa el 25% de las reservas mundiales y su principal campo (Ghawar), que sustenta entre el 50% y 60% de su producción está en un creciente agotamiento (aproximadamente un 48%). Irán requiere de inversión externa para ampliar sus campos de petróleo y actualmente su producción se concentra en 32 campos antiguos y mal administrados.  En Kuwait  la producción ha descendido desde 1973 a la fecha de 3,5 mbd a 2,5 mbd, paralelamente ha aumentado el consumo interno a 0,3 mbd (el  triple que en la década de los 90). El caso de Irak es suficientemente conocido y su recuperación en la producción de petróleo dependerá en gran medida de la evolución del conflicto interno.

En resumen, tenemos condiciones en que los principales campos petrolíferos son antiguos; existe una baja inversión en el período de 1980 a 2003 que ha generado un déficit de proyectos de extracción de crudo; hay un notorio crecimiento de los mercados internos en los países productores, al punto que el 23% de la producción es consumida localmente; las reservas de petróleo del Golfo Pérsico no aseguran mayores exportaciones a futuro ya que se debe compensar el agotamiento de los actuales yacimientos.

Teniendo en vista estos datos, podemos abordar la situación de Chile en particular. A partir de las restricciones de los envíos de gas desde Argentina hacia Chile en mayo de 2004, nuestro país ha debido asumir la seguridad energética como un tema particularmente prioritario. El problema trasandino, que en principio las autoridades argentinas atribuían a la falta de inversiones en el sector gasífero, ha terminado siendo estructural. Las reservas de gas son bastante menores a las estimadas, situación que fue sincerada por Repsol al bajar su stock de reservas totales este año en más de un 25%.

En teoría el problema argentino no debería sino retrotraer nuestro sistema de generación eléctrica e industrial a lo que existía antes de la entrada del gas natural a Chile en 1994. De hecho, solo una central eléctrica funciona exclusivamente a gas natural y las otras pueden usar diesel. Sin embargo, los costos de volver a este combustible se hacen extremadamente altos por el alza del crudo; los índices de contaminación se disparan; las inversiones que las empresas han realizado para favorecer el gas natural quedan paradas y perdidas; y el retorno del diesel indefectiblemente produce problemas logísticos y presión en el transporte.

El problema de la escasez de gas natural argentino se agrava por la situación actual del mercado del petróleo. La desaceleración de la oferta de crudo está generando algunas condiciones nuevas o al menos infrecuentes que afectan al conjunto de países consumidores. Una primera conclusión es que la oferta tiende a concentrarse en pocas manos y existe una importante y creciente intervención estatal. El control sobre el petróleo siempre ha sido un factor de poder, pero hoy en día si uno de los grandes productores saliera del mercado no habría ninguna manera de suplir la producción faltante. La amenaza de Chávez de cortar los envíos de petróleo a Estados Unidos o la presión de Irán hacia los países europeos, tiene una connotación muy distinta en este contexto que en otras situaciones donde actores como Noruega, Arabia Saudita o Kuwait podían cubrir la demanda.

En segundo termino, se generan mayores incentivos para que países consumidores busquen contratos de abastecimiento de largo plazo. La posibilidad de asegurar un suministro estable no es en sí una novedad. Sin embargo, el control de los Estados sobre las empresas productoras de petróleo ha intensificado el juego político internacional. La creciente influencia de Chávez en la región está ligada a los diversos acuerdos que Venezuela ha impulsado en materia de energía.

Una tercera reflexión sobre el escenario actual y su impacto en el caso chileno es que nuestra experiencia con el suministro de gas argentino ha dejado de manifiesto que, aún con contratos de abastecimiento de largo plazo, pueden ocurrir contracciones indeseadas. Esto vale también para el mercado del petróleo aún teniendo la posibilidad de una mayor diversificación de proveedores. Por ello, nuestro país debe impulsar el desarrollo de energías alternativas. Los costos de proyectos energéticos a partir de la geotermia o la biomasa se vuelven más competitivos en virtud de los menores costos operacionales, pero lo más importante es que son alternativas renovables y generan mayor grado de autonomía. Asimismo, es crucial el desarrollo de infraestructura que permita el acceso a un mercado más amplio de gas natural. Los vaivenes de la política regional tampoco indican que la solución pudiera darse en traer gas desde Perú o hipotéticamente de Bolivia.

Lo tratado hasta aquí tiene que ver con lo que a nuestro juicio constituye el principal riesgo de seguridad para Chile y es el tema que comienza a predominar en el mundo. También es necesario referirnos brevemente a los desafíos que tiene nuestro país en el contexto internacional. En este sentido, lo más relevante es generar condiciones para que el país de un salto a un modelo de desarrollo basado cada vez más en el conocimiento. Ello solo es posible con políticas públicas que fomenten la innovación y, lo que hemos visto en este tiempo, con una reformulación del sistema educativo.

Hasta hace algunos años los economistas hablaban de las “ventajas comparativas”, hoy nos dicen que el término ha quedado obsoleto y lo que se lleva son las “ventajas competitivas”. Las clásicas ventajas comparativas, basadas en ciertas condiciones naturales, como mejor clima para la producción agrícola, una posición geográfica que favorece el comercio, etc., ya no son suficientes. La irrupción de las tecnologías exigen que los puertos estén dotados de una adecuada y eficiente infraestructura; el clima cada vez incide menos en la producción agrícola a partir de la modificación genética de los vegetales; y, en síntesis, la capacidad de innovar en toda la cadena de producción es cada vez más un factor determinante en el éxito comercial. Asimismo, la incapacidad de innovar conduce a una pérdida progresiva de competencias e indefectiblemente a ceder mercado a otros actores.

En Chile existe capacidad de investigación científica que, aunque tiene limitaciones de recursos, puede dar un buen impulso a la innovación. Sin duda hay nudos que han limitado el desarrollo científico, entre los cuales se encuentra la escasa participación de capital privado en materia de investigación. Este fenómeno está ligado, entre otras causas, a criterios empresariales mas bien utilitarios (aversión a que la investigación no tenga los resultados esperados); a la falta de incentivos para que las empresas inviertan; y a la poca flexibilidad del mundo científico de interpretar las necesidades de la empresa. Todos estos aspectos son superables, y es posible fortalecer en Chile centros de investigación de frontera que incluso puedan emprender asociaciones con centros de alto nivel, por ejemplo, con Argentina. Un caso ilustrativo es la reciente creación de una vacuna para los salmones desarrolladas por científicos chilenos y trasandinos.

En nuestro país hay varios casos de investigación avanzada con potencial productivo. La creación de una nueva cepa de uva; el desarrollo de dos especies forestales nuevas; el perfeccionamiento de bacterias para beneficiar minerales; son sólo algunas muestras de ello. Por su parte, el gobierno ha mostrado preocupación por el tema de la innovación y se está trabajando en el diseño de políticas que refuercen este aspecto.

La necesidad de abordar el desarrollo científico y tecnológico por parte del sector público, empresas y centros de investigación no es abstracta. En primer lugar no siempre resulta la adaptación de soluciones tecnológicas a la realidad nacional, por lo que la primera conclusión es que no es factible comprar todo lo que se requiere. Por otro lado, los requerimientos en materia de patentes que crecientemente exigen los mercados internacionales encarecen el comercio y constituyen limitaciones objetivas para países en vías de desarrollo. En el caso particular de Chile, con una economía abierta y con una gran incidencia de especies vegetales en la oferta exportable, es inevitable y urgente asegurar la calidad y capacidad de producción

Para cerrar esta exposición es conveniente señalar que intencionalmente no nos hemos referido aquí a las denominadas “amenazas asimétricas”, como el tráfico de drogas, la migración ilegal y otras. No es que estos fenómenos estén lejos de nuestras preocupaciones, pero son temas muy conocidos y ampliamente tratados en foros y literatura especializada. Por el contrario, hemos considerado que era más útil y más interesante centrarnos en dos grandes temas de particular importancia para nuestro país. Por lo demás, tanto el problema de la seguridad energética como los temas de innovación están dominando gradualmente la agenda internacional y en los próximos años se proyectan como los grandes tópicos que deberemos abordar.